國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見

國發〔2021〕5號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　預算體現國家的戰略和政策，反映政府的活動范圍和方向，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐，是宏觀調控的重要手段。黨的十八大以來，按照黨中央、國務院決策部署，預算管理制度不斷改革完善，為建立現代財政制度奠定了堅實基礎。當前和今后一個時期，財政處于緊平衡狀態，收支矛盾較為突出，加之預算管理中存在統籌力度不足、政府過緊日子意識尚未牢固樹立、預算約束不夠有力、資源配置使用效率有待提高、預算公開范圍和內容仍需拓展等問題，影響了財政資源統籌和可持續性。為落實《中華人民共和國預算法》及其實施條例有關規定，規范管理、提高效率、挖掘潛力、釋放活力，現就進一步深化預算管理制度改革提出以下意見。

　　一、總體要求

　　（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，全面貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略，堅持穩中求進工作總基調，立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，以推動高質量發展為主題，以深化供給側結構性改革為主線，以改革創新為根本動力，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，更加有效保障和改善民生，進一步完善預算管理制度，更好發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，為全面建設社會主義現代化國家提供堅實保障。

　　（二）基本原則。

　　堅持黨的全面領導。將堅持和加強黨的全面領導貫穿預算管理制度改革全過程。堅持以人民為中心，兜牢基本民生底線。堅持系統觀念，加強財政資源統籌，集中力量辦大事，堅決落實政府過緊日子要求，強化預算對落實黨和國家重大政策的保障能力，實現有限公共資源與政策目標有效匹配。

　　堅持預算法定。增強法治觀念，強化紀律意識，嚴肅財經紀律，更加注重強化約束，著力提升制度執行力，維護法律的權威性和制度的剛性約束力。明確地方和部門的主體責任，切實強化預算約束，加強對權力運行的制約和監督。

　　堅持目標引領。按照建立現代財稅體制的要求，堅持目標導向和問題導向相結合，完善管理手段，創新管理技術，破除管理瓶頸，推進預算和績效管理一體化，以信息化推進預算管理現代化，加強預算管理各項制度的系統集成、協同高效，提高預算管理規范化、科學化、標準化水平和預算透明度。

　　堅持底線思維。把防風險擺在更加突出的位置，統籌發展和安全、當前和長遠，杜絕脫離實際的過高承諾，形成穩定合理的社會預期。加強政府債務和中長期支出事項管理，牢牢守住不發生系統性風險的底線。

　　二、加大預算收入統籌力度，增強財政保障能力

　　（三）規范政府收入預算管理。實事求是編制收入預算，考慮經濟運行和實施減稅降費政策等因素合理測算。嚴禁將財政收入規模、增幅納入考核評比。嚴格落實各項減稅降費政策，嚴禁收取過頭稅費、違規設置收費項目或提高收費標準。依照法律法規及時足額征收應征的預算收入，如實反映財政收入情況，提高收入質量，嚴禁虛收空轉。不得違法違規制定實施各種形式的歧視性稅費減免政策，維護全國統一市場和公平競爭。嚴禁將政府非稅收入與征收單位支出掛鉤。

　　（四）加強政府性資源統籌管理。將依托行政權力、國有資源（資產）獲取的收入以及特許經營權拍賣收入等按規定全面納入預算，加大預算統籌力度。完善收費基金清單管理，將列入清單的收費基金按規定納入預算。將應當由政府統籌使用的基金項目轉列一般公共預算。合理確定國有資本收益上交比例。

　　（五）強化部門和單位收入統籌管理。各部門和單位要依法依規將取得的各類收入納入部門或單位預算，未納入預算的收入不得安排支出。各部門應當加強所屬單位事業收入、事業單位經營收入等非財政撥款收入管理，在部門和單位預算中如實反映非財政撥款收入情況。加強行政事業性國有資產收入管理，資產出租、處置等收入按規定上繳國庫或納入單位預算。

　　（六）盤活各類存量資源。盤活財政存量資金，完善結余資金收回使用機制。新增資產配置要與資產存量掛鉤，依法依規編制相關支出預算。嚴格各類資產登記和核算，所有資本性支出應當形成資產并予以全程登記。各級行政事業單位要將資產使用管理責任落實到人，確保資產安全完整、高效利用。推動國有資產共享共用，促進長期低效運轉、閑置和超標準配置資產以及臨時配置資產調劑使用，有條件的部門和地區可以探索建立公物倉，按規定處置不需使用且難以調劑的國有資產，提高財政資源配置效益。

　　三、規范預算支出管理，推進財政支出標準化

　　（七）加強重大決策部署財力保障。各級預算安排要將落實黨中央、國務院重大決策部署作為首要任務，貫徹黨的路線方針政策，增強對國家重大戰略任務、國家發展規劃的財力保障。完善預算決策機制和程序，各級預算、決算草案提請本級人大或其常委會審查批準前，應當按程序報本級黨委和政府審議；各部門預算草案應當報本部門黨組（黨委）審議。

　　（八）合理安排支出預算規模。堅持量入為出原則，積極運用零基預算理念，打破支出固化僵化格局，合理確定支出預算規模，調整完善相關重點支出的預算編制程序，不再與財政收支增幅或生產總值層層掛鉤。充分發揮財政政策逆周期調節作用，安排財政赤字和舉借債務要與經濟逆周期調節相適應，將政府杠桿率控制在合理水平，并預留應對經濟周期變化的政策空間。

　　（九）大力優化財政支出結構。各級預算安排要突出重點，堅持“三保”（保基本民生、保工資、保運轉）支出在財政支出中的優先順序，堅決兜住“三保”底線，不留硬缺口。嚴格控制競爭性領域財政投入，強化對具有正外部性創新發展的支持。不折不扣落實過緊日子要求，厲行節約辦一切事業，建立節約型財政保障機制，精打細算，嚴控一般性支出。嚴禁違反規定亂開口子、隨意追加預算。嚴格控制政府性樓堂館所建設，嚴格控制和執行資產配置標準，暫時沒有標準的要從嚴控制、避免浪費。清理壓縮各種福利性、普惠性、基數化獎勵。優化國有資本經營預算支出結構，強化資本金注入，推動國有經濟布局優化和結構調整。

　　（十）完善財政資金直達機制。在保持現行財政體制、資金管理權限和保障主體責任基本穩定的前提下，穩步擴大直達資金范圍。完善直達資金分配審核流程，加強對地方分配直達資金情況的監督，確保資金安排符合相關制度規定、體現政策導向。建立健全直達資金監控體系，加強部門協同聯動，強化從資金源頭到使用末端的全過程、全鏈條、全方位監管，資金監管“一竿子插到底”，確保資金直達使用單位、直接惠企利民，防止擠占挪用、沉淀閑置等，提高財政資金使用的有效性和精準性。

　　（十一）推進支出標準體系建設。建立國家基礎標準和地方標準相結合的基本公共服務保障標準體系，由財政部會同中央有關職能部門按程序制定國家基礎標準，地方結合公共服務狀況、支出成本差異、財政承受能力等因素因地制宜制定地方標準，按程序報上級備案后執行。鼓勵各地區結合實際在國家尚未出臺基礎標準的領域制定地方標準。各地區要圍繞“三保”等基本需要研究制定縣級標準。根據支出政策、項目要素及成本、財力水平等，建立不同行業、不同地區、分類分檔的預算項目支出標準體系。根據經濟社會發展、物價變動和財力變化等動態調整支出標準。加強對項目執行情況的分析和結果運用，將科學合理的實際執行情況作為制定和調整標準的依據。加快推進項目要素、項目文本、績效指標等標準化規范化。將支出標準作為預算編制的基本依據，不得超標準編制預算。

　　四、嚴格預算編制管理，增強財政預算完整性

　　（十二）改進政府預算編制。上級政府應當依法依規提前下達轉移支付和新增地方政府債務限額預計數，增強地方預算編制的完整性、主動性。下級政府應當嚴格按照提前下達數如實編制預算，既不得虛列收支、增加規模，也不得少列收支、脫離監督。進一步優化轉移支付體系，完善轉移支付資金分配方法，健全轉移支付定期評估和動態調整、退出機制，提高轉移支付管理的規范性、科學性、合理性。規范國有資本經營預算編制，經本級人大或其常委會批準，國有資本規模較小或國有企業數量較少的市縣可以不編制本級國有資本經營預算。

　　（十三）加強跨年度預算平衡。加強中期財政規劃管理，進一步增強與國家發展規劃的銜接，強化中期財政規劃對年度預算的約束。對各類合規確定的中長期支出事項和跨年度項目，要根據項目預算管理等要求，將全生命周期內對財政支出的影響納入中期財政規劃。地方政府舉借債務應當嚴格落實償債資金來源，科學測算評估預期償債收入，合理制定償債計劃，并在中期財政規劃中如實反映。鼓勵地方結合項目償債收入情況，建立政府償債備付金制度。

　　（十四）加強部門和單位預算管理。政府的全部收入和支出都應當依法納入預算，執行統一的預算管理制度。落實部門和單位預算管理主體責任，部門和單位要對預算完整性、規范性、真實性以及執行結果負責。各部門要統籌各類資金資產，結合本部門非財政撥款收入情況統籌申請預算，保障合理支出需求。將項目作為部門和單位預算管理的基本單元，預算支出全部以項目形式納入預算項目庫，實施項目全生命周期管理，未納入預算項目庫的項目一律不得安排預算。有關部門負責安排的建設項目，要按規定納入部門項目庫并納入預算項目庫。實行項目標準化分類，規范立項依據、實施期限、支出標準、預算需求等要素。建立健全項目入庫評審機制和項目滾動管理機制。做實做細項目儲備，納入預算項目庫的項目應當按規定完成可行性研究論證、制定具體實施計劃等各項前期工作，做到預算一經批準即可實施，并按照輕重緩急等排序，突出保障重點。推進運用成本效益分析等方法研究開展事前績效評估。依法依規管理預算代編事項，除應急、救災等特殊事項外，部門不得代編應由所屬單位實施的項目預算。

　　（十五）完善政府財務報告體系。建立完善權責發生制政府綜合財務報告制度，全面客觀反映政府資產負債與財政可持續性情況。健全財政總預算會計制度，將財政財務信息內容從預算收支信息擴展至資產、負債、投資等信息。推動預算單位深化政府會計改革，全面有效實施政府會計標準體系，完善權責發生制會計核算基礎。完善國有資產管理情況報告制度，做好與政府綜合財務報告的銜接。

　　五、強化預算執行和績效管理，增強預算約束力

　　（十六）強化預算對執行的控制。嚴格執行人大批準的預算，預算一經批準非經法定程序不得調整。對預算指標實行統一規范的核算管理，精準反映預算指標變化，實現預算指標對執行的有效控制。堅持先有預算后有支出，嚴禁超預算、無預算安排支出或開展政府采購，嚴禁將國庫資金違規撥入財政專戶。嚴禁出臺溯及以前年度的增支政策，新的增支政策原則上通過以后年度預算安排支出。規范預算調劑行為。規范按權責發生制列支事項，市縣級財政國庫集中支付結余不再按權責發生制列支。嚴禁以撥代支，進一步加強地方財政暫付性款項管理，除已按規定程序審核批準的事項外，不得對未列入預算的項目安排支出。加強對政府投資基金設立和出資的預算約束，提高資金使用效益。加強國有資本管理與監督，確保國有資本安全和保值增值。

　　（十七）推動預算績效管理提質增效。將落實黨中央、國務院重大決策部署作為預算績效管理重點，加強財政政策評估評價，增強政策可行性和財政可持續性。加強重點領域預算績效管理，分類明確轉移支付績效管理重點，強化引導約束。加強對政府和社會資本合作、政府購買服務等項目的全過程績效管理。加強國有資本資產使用績效管理，提高使用效益。加強績效評價結果應用，將績效評價結果與完善政策、調整預算安排有機銜接，對低效無效資金一律削減或取消，對沉淀資金一律按規定收回并統籌安排。加大績效信息公開力度，推動績效目標、績效評價結果向社會公開。

　　（十八）優化國庫集中收付管理。對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理。完善國庫集中支付控制體系和集中校驗機制，實行全流程電子支付，優化預算支出審核流程，全面提升資金支付效率。根據預算收入進度和資金調度需要等，合理安排國債、地方政府債券的發行規模和節奏，節省資金成本。優化國債品種期限結構，發揮國債收益率曲線定價基準作用。完善財政收支和國庫現金流量預測體系，建立健全庫款風險預警機制，統籌協調國庫庫款管理、政府債券發行與國庫現金運作。

　　（十九）拓展政府采購政策功能。建立政府采購需求標準體系，鼓勵相關部門結合部門和行業特點提出政府采購相關政策需求，推動在政府采購需求標準中嵌入支持創新、綠色發展等政策要求。細化政府采購預算編制，確保與年度預算相銜接。建立支持創新產品及服務、中小企業發展等政策落實的預算編制和資金支付控制機制。對于適合以市場化方式提供的服務事項，應當依法依規實施政府購買服務，堅持費隨事轉，防止出現“一邊購買服務，一邊養人辦事”的情況。

　　六、加強風險防控，增強財政可持續性

　　（二十）健全地方政府依法適度舉債機制。健全地方政府債務限額確定機制，一般債務限額與一般公共預算收入相匹配，專項債務限額與政府性基金預算收入及項目收益相匹配。完善專項債券管理機制，專項債券必須用于有一定收益的公益性建設項目，建立健全專項債券項目全生命周期收支平衡機制，實現融資規模與項目收益相平衡，專項債券期限要與項目期限相匹配，專項債券項目對應的政府性基金收入、專項收入應當及時足額繳入國庫，保障專項債券到期本息償付。完善以債務率為主的政府債務風險評估指標體系，建立健全政府債務與項目資產、收益相對應的制度，綜合評估政府償債能力。加強風險評估預警結果應用，有效前移風險防控關口。依法落實到期法定債券償還責任。健全地方政府債務信息公開及債券信息披露機制，發揮全國統一的地方政府債務信息公開平臺作用，全面覆蓋債券參與主體和機構，打通地方政府債券管理全鏈條，促進形成市場化融資自律約束機制。

　　（二十一）防范化解地方政府隱性債務風險。把防范化解地方政府隱性債務風險作為重要的政治紀律和政治規矩，堅決遏制隱性債務增量，妥善處置和化解隱性債務存量。完善常態化監控機制，進一步加強日常監督管理，決不允許新增隱性債務上新項目、鋪新攤子。強化國有企事業單位監管，依法健全地方政府及其部門向企事業單位撥款機制，嚴禁地方政府以企業債務形式增加隱性債務。嚴禁地方政府通過金融機構違規融資或變相舉債。金融機構要審慎合規經營，盡職調查、嚴格把關，嚴禁要求或接受地方黨委、人大、政府及其部門出具擔保性質文件或者簽署擔保性質協議。清理規范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產重整或清算。健全市場化、法治化的債務違約處置機制，鼓勵債務人、債權人協商處置存量債務，切實防范惡意逃廢債，保護債權人合法權益，堅決防止風險累積形成系統性風險。加強督查審計問責，嚴格落實政府舉債終身問責制和債務問題倒查機制。

　　（二十二）防范化解財政運行風險隱患。推進養老保險全國統籌，堅持精算平衡，加強基金運行監測，防范待遇支付風險。加強醫療、失業、工傷等社保基金管理，推進省級統籌，根據收支狀況及時調整完善繳費和待遇政策，促進收支基本平衡。各地區出臺涉及增加財政支出的重大政策或實施重大政府投資項目前，要按規定進行財政承受能力評估，未通過評估的不得安排預算。規范政府和社會資本合作項目管理。各部門出臺政策時要考慮地方財政承受能力。除黨中央、國務院統一要求以及共同事權地方應負擔部分外，上級政府及其部門不得出臺要求下級配套或以達標評比、考核評價等名目變相配套的政策。加強政府中長期支出事項管理，客觀評估對財政可持續性的影響。

　　七、增強財政透明度，提高預算管理信息化水平

　　（二十三）改進預決算公開。加大各級政府預決算公開力度，大力推進財政政策公開。擴大部門預決算公開范圍，各部門所屬預算單位預算、決算及相關報表應當依法依規向社會公開。推進政府投資基金、收費基金、國有資本收益、政府采購意向等信息按規定向社會公開。建立民生項目信息公示制度。細化政府預決算公開內容，轉移支付資金管理辦法及績效目標、預算安排情況等應當依法依規向社會公開。細化部門預決算公開內容，項目預算安排、使用情況等項目信息應當依法依規向社會公開。推進按支出經濟分類公開政府預決算和部門預決算。

　　（二十四）發揮多種監督方式的協同效應。充分發揮黨內監督的主導作用，加強財會監督，促進財會監督與黨內監督、監察監督、行政監督、司法監督、審計監督、統計監督、群眾監督、輿論監督等協同發力。各級政府、各部門要依法接受各級人大及其常委會、審計部門的監督。推進人大預算聯網監督工作。各級財政部門要做好財稅法規和政策執行情況、預算管理有關監督工作，構建日常監管與專項監督協調配合的監督機制。強化監督結果運用，對監督發現的問題，嚴格依規依紀依法追究有關單位和人員責任，加大處理結果公開力度。

　　（二十五）實現中央和地方財政系統信息貫通。用信息化手段支撐中央和地方預算管理，規范各級預算管理工作流程等，統一數據標準，推動數據共享。以省級財政為主體加快建設覆蓋本地區的預算管理一體化系統并與中央財政對接，動態反映各級預算安排和執行情況，力爭2022年底全面運行。中央部門根據國家政務信息化建設進展同步推進相關信息系統建設。建立完善全覆蓋、全鏈條的轉移支付資金監控機制，實時記錄和動態反映轉移支付資金分配、撥付、使用情況，實現資金從預算安排源頭到使用末端全過程來源清晰、流向明確、賬目可查、賬實相符。

　　（二十六）推進部門間預算信息互聯共享。預算管理一體化系統集中反映單位基礎信息和會計核算、資產管理、賬戶管理等預算信息，實現財政部門與主管部門共享共用。積極推動財政與組織、人力資源和社會保障、稅務、人民銀行、審計、公安、市場監管等部門實現基礎信息按規定共享共用。落實部門和單位財務管理主體責任，強化部門對所屬單位預算執行的監控管理職責。

　　各地區、各部門要充分認識到進一步深化預算管理制度改革的重要意義，把思想認識和行動統一到黨中央、國務院的決策部署上來，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，主動謀劃，精心組織，扎實推進改革。各地區要按照本意見要求，結合本地區實際，細化各項政策措施，切實加強制度建設，夯實改革基礎，推進人才隊伍建設，確保各項改革任務及時落地見效，推動預算管理水平再上新臺階。

國務院
2021年3月7日